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Geopolítica de
la deuda externa latinoamericana
Por Pablo Dávalos
ALAI, 05/09/06
A pesar de su
importancia la reflexión alrededor de la deuda externa se ha ido
difuminando y relativizando en los últimos años. Mientras que en los
ochenta la deuda externa fue el centro de los debates, dos décadas
después aparece como un tema marginal dentro de la discusión tanto
de políticas públicas de financiamiento al desarrollo alternativas
al esquema vigente, cuanto del pensamiento crítico.
En la región
ni siquiera se discute la pertinencia de las políticas de
estabilización. Argentina y Brasil pueden deslindar su deuda con el
FMI, pero al mismo tiempo sus gobiernos siguen fieles al recetario de
la estabilización. La misma CEPAL, antaño crítica al poder y fuente
de inspiración tanto para el pensamiento crítico cuanto de la adopción
de políticas públicas de crecimiento endógeno y redistribución del
ingreso, ahora se ha convertido en corifeo del pensamiento único.
Empero de ello,
el tema de la deuda en las actuales circunstancias quizá sea más
estratégico e importante que en la misma década de los ochenta
cuando se suscitó la crisis de la deuda y se iniciaron los programas
de ajuste y de estabilización.
En efecto, las
reflexiones sobre la deuda han venido priorizando los aspectos
financieros e incluso macroeconómicos en función del financiamiento
al desarrollo, pero no veían a la deuda como el detonante de
transformaciones radicales en la estructura del Estado y, ahora, en la
concesión y negociación de la soberanía territorial inherente a los
tratados de libre comercio. De la misma manera que el manejo de la
deuda sirvió como “llave maestra” para desmontar el proyecto de
industrialización y de un estado regulador, ahora sirve para dar
consistencia y coherencia a los tratados de libre comercio vinculando
las reformas estructurales con megaproyectos de explotación intensiva
de recursos naturales y de fuerza de trabajo, en los planes estratégicos
del IIRSA y del Plan Puebla Panamá.
Ha
desaparecido, por ejemplo, la visualización de operadores de reformas
neoliberales, en el mismo sentido y con un alcance tan vasto y
profundo como en su momento cumplieron el FMI y el Banco Mundial, de
la Corporación Andina de Fomento (CAF), del Fonplata y del BID. De
hecho, ni la CAF ni el Fonplata aparecen en las reflexiones sobre la
deuda como los nuevos operadores políticos de la reforma neoliberal.
Un acontecimiento de vital importancia para la región, porque implica
de hecho la concesión de la territorialidad y sus recursos a las
corporaciones por la presencia de la CAF como financista del IIRSA,
como es el caso de las reformas a los estatutos internos de la CAF,
incorporando como accionistas tipo “A”, a países como EEUU y
Brasil, ha pasado desapercibido en el debate teórico. No se han
analizado las consecuencias de que ahora la banca privada
norteamericana pueda entrar a financiar los más de trescientos
megaproyectos del IIRSA.
Tampoco se ha
profundizado en una vinculación analítica entre los nuevos procesos
de endeudamiento multilateral, con el BID y la CAF, con los tratados
de libre comercio que EEUU está imponiendo en la región. Una mirada
más atenta a los procesos recientes da cuenta de que hay algo más
que coincidencias al hecho de que en las zonas más ricas de
biodiversidad existan bases militares norteamericanas, proyectos del
IIRSA, o del Plan Puebla Panamá y financiamiento multilateral. En esa
perspectiva, habría algo más en los discursos autonómicos en las
elites de Zulia, o de Guayaquil, o de Tarija y Santa Cruz, y que estaría
relacionado con esta nueva modalidad de negociar la soberanía
estatal. Por todo ello, a no dudarlo, existe un panorama más denso y
complejo que aquel que visualiza la deuda solamente como un aspecto
contable de la financiación del desarrollo y del peso que tiene para
cualquier país el pago de la deuda.
Ahora bien,
para comprender esas nuevas dinámicas del endeudamiento externo, y
considerar a la deuda externa como un “operador de transformaciones
políticas” que relaciona a los tratados de libre comercio con las
exigencias de las corporaciones, es necesario desprenderse del enfoque
financiero y macroeconómico de la deuda, y visualizarlo como un
problema básicamente político. La deuda externa es esencialmente un
fenómeno político que actúa como dispositivo que permite realizar
transformaciones radicales del Estado, y de las sociedades, y que
ahora adecua sus formatos y sus marcos institucionales a los
requerimientos del capitalismo.
Una vez que la
región ha interiorizado el discurso de la estabilización como un
discurso propio, y en el que las voces disidentes se han extinguido,
al extremo de que toda la política económica se ha convertido en
variantes sobre el esquema de estabilización. Una vez que la reforma
estructural del Estado se ha consolidado, y las sociedades se han
disciplinado gracias a los ejes transversales de la reforma
estructural, como la lucha contra la pobreza, la participación local,
la lucha en contra de la corrupción, la descentralización, de tal
manera que hasta las voces críticas terminan utilizando los mismos
esquemas conceptuales del Banco Mundial como, por ejemplo, el concepto
del dólar diario para la definición de pobreza; se hace necesario,
para el poder, pasar a una fase más profunda, aquella que tiene que
ver con el desmantelamiento de la soberanía territorial de los
estados, porque la soberanía codifica el uso, la propiedad y la gestión
de los recursos naturales.
Es necesario,
entonces, desarticular las pretensiones de soberanía que tendrían
los estados sobre sus recursos naturales e incluso sobre su población.
La desarticulación de la soberanía está relacionada con los
tratados de libre comercio bilaterales que EEUU impone a los países
de la región. En efecto, los tratados de libre comercio, gracias a su
formato único y que impiden casi por definición cualquier estrategia
de negociación, desarticulan la soberanía territorial y abren los
territorios para la acción de las corporaciones y del capital
financiero.
Los tratados de
libre comercio son el punto final de las reformas estructurales. Se
pretenden también como puntos de no retorno. Como estrategias finales
y absolutas. Ahora bien, el mecanismo que permite una convergencia
directa entre las corporaciones y el capital financiero, con el
control, manejo, gestión y propiedad de la soberanía territorial y
de recursos naturales es, precisamente, la deuda externa.
Es desde esta
visión que propongo una lectura política del endeudamiento externo
en la región, en la que podrían identificarse tres grandes procesos
o etapas, complementarios entre sí, pero diferenciados en función de
la dinámica que los prioriza:
a) Una etapa
financiera en la que se rediseña la arquitectura financiera mundial y
se consolida y expande a la finanza corporativa internacional como un
actor fundamental de la globalización financiera. Esta etapa
financiera se caracteriza por la imposición de los programas de
ajuste estructural y de políticas de estabilización macroeconómica.
Esta etapa se inicia desde la crisis de la deuda en México en 1982
hasta el presente. La institución fundamental de esta etapa es el
Fondo Monetario Internacional, y el esquema teórico legitimador de
las transferencias de recursos hacia el centro capitalista, será el
monetarismo cuya expresión concreta para garantizar el pago de la
deuda y para articular los programas de ajuste, es el enfoque
monetario en balanza de pagos. Durante esta etapa, los países
deudores se convierten en exportadores netos de capital y se articula
la adopción de políticas públicas en función del pago de la deuda.
La forma por la cual se imponen esas políticas públicas, en el campo
de la economía, son las Cartas de Intención suscritas con el FMI;
b) Una segunda
etapa que se inicia a fines de 1985, durante la reunión conjunta del
FMI y del Banco Mundial en Corea del Sur, está caracterizada por una
serie de créditos del BIRF (Banco Mundial), orientados a proyectos
que reforman la estructura jurídica e institucional del Estado. Desde
que en 1985 James Baker, entonces secretario del Tesoro americano,
define los nuevos roles del Banco Mundial dentro del ajuste económico,
hasta la publicación en 1989 del Consenso de Washington, por
Williamson, existe un periodo en el cual las condicionalidades del FMI
y del Banco Mundial se yuxtaponen creando a veces contradicciones en
los tiempos y velocidad del ajuste y de la reforma estructural
(condicionalidad cruzada). A inicios de los noventa se clarifican los
roles del FMI y del Banco Mundial, concentrando a éste en la reforma
estructural del Estado, esto es, en la realización de una serie de
proyectos cuyo objetivo fundamental es la transferencia de las
atribuciones del estado hacia el sector privado. Esta etapa, por
tanto, puede ser definida como de reforma estructural y cambio
institucional del Estado. Los ejes fundamentales son los de
privatización, apertura de mercados, flexibilización laboral,
disminución del gasto público, y cambios estructurales en la
conformación del Estado y en la definición de las políticas públicas.
El marco teórico que legitima y otorga racionalidad a las estrategias
planteadas en esta etapa es el neoinstitucionalismo, en sus variantes
económicas y políticas. Durante esta fase, el nuevo endeudamiento es
para programas y proyectos de control social y de transformación
institucional del Estado. Para otorgar coherencia normativa y analítica
a estas transformaciones, el Banco Mundial estructurará el
equivalente a las Cartas de Intención del FMI, con las denominadas
Estrategias de Asistencia País. El discurso legitimante será el de
la lucha en contra de la pobreza, y la constitución de la pobreza
como un fenómeno económico, y dependiente del crecimiento económico.
El crecimiento, de su parte, se concibe desde el Banco Mundial como
una tarea y una responsabilidad exclusiva del sector privado.
c) Una tercera
etapa, concomitante a la reforma estructural del Estado, se relaciona
con los “planes estratégicos”, que definen megaproyectos de
explotación intensiva de recursos naturales y de fuerza de trabajo,
como son los casos de Caña Brava en Brasil, o Camisea en Perú, o
Yacyreta en Argentina y Paraguay, entre otros. Estos megaproyectos se
han integrado en dos grandes iniciativas que incorporan a toda América
Latina, son el Plan Puebla Panamá, que se inicia en 1991 con los
acuerdos de Tuxtla y la Iniciativa de Integración de la
Infraestructura Regional en Sur América, IIRSA, creado en la cumbre
presidencial de Brasil en el año 2000. Esta etapa comprende la creación
de planes estratégicos en los que se integran las políticas de
reforma estructural, con las necesidades de extracción de recursos y
creación de una base física desde la cual expandir sus actividades
por parte de las corporaciones transnacionales y controlar recursos
estratégicos como las fuentes de energía, el agua, la biodiversidad,
etc. Puede ser caracterizada como estratégica, por la presencia de
estos megaproyectos que privatizan los recursos naturales y crean
vastas zonas de explotación intensiva. Esta etapa complementa el
nuevo endeudamiento con la inversión privada y con la creación de
los mercados regionales, avalizados en los tratados de libre comercio
entre los diferentes países de la región con los Estados Unidos. Las
instituciones claves para esta etapa son el BID, la Corporación
Andina de Fomento, CAF, y el Fonplata. No existe un marco teórico
comprehensivo de la misma manera que en las etapas anteriores, sino
propuestas teóricas puntuales y que desarrollan el marco epistemológico
general del liberalismo clásico para las nuevas situaciones. En ese
sentido, la creación teórica más importante para esta nueva etapa
son los esquemas de pagos por servicios ambientales.
Ahora bien, el
ajuste y la reforma estructural del Estado son procesos globales que
definen la geopolítica del poder y la preeminencia del capital
financiero. Los planes estratégicos, son maniobras regionales
realizadas para asegurarse el control, dominio, posesión y usufructo
de recursos naturales estratégicos y de una provisión abundante de
mano de obra. Tanto el Plan Puebla Panamá, cuanto el IIRSA deben ser
vistos en la geoestrategia mundial de lucha por el control de zonas
claves. La frontera que define el control de los recursos estratégicos
atraviesa puntos de conflicto bélico, por ejemplo la guerra del
coltan en el Congo (ex Zaire), o la guerra del petróleo en Irak
(ambas guerras aparecen en los medios noticiosos como “guerras
civiles”). De ahí que las bases militares norteamericanas en el
caso del PPP y del IIRSA estén bordeando las zonas más ricas en
recursos, a saber: el Chocó andino, el acuífero guaraní, la cuenca
del Amazonas.
Para garantizar
el acceso y el control a estas zonas, EEUU ha intentado la conformación
de un mercado regional en el que las corporaciones norteamericanas
tendrían acceso privilegiado e ilimitado a estos recursos bajo la
cobertura de la seguridad jurídica y los derechos de propiedad, con
el Área de Libre Comercio de las Américas, ALCA. Luego de su
fracaso, EEUU ha llevado adelante una estrategia bilateral de Tratados
de Libre Comercio, con los mismos temas del ALCA, con varios países
de la región. EEUU ha negociado, y en algunos casos suscrito,
Tratados de Libre Comercio con los países de centroamérica (CAFTA),
con México y Canadá (NAFTA), con Colombia y Perú, con Chile, y está
en proceso de negociación con Uruguay, Paraguay y Ecuador.
América
Latina, entonces, y desde la doctrina Monroe del siglo XIX, es el
objeto de un control hegemónico de EEUU que ha oscilado desde la
intervención abierta y encubierta hasta el antagonismo directo con
los regímenes políticos que se separan o intentan hacerlo de ese
control hegemónico. La región, por tanto, tiene que ser comprendida
en sus fenómenos económicos, políticos, sociales o jurídicos,
dentro de esa matriz geopolítica de neocolonialismo, intervencionismo
y control norteamericano.
De ahí que la
deuda externa tenga que comprenderse como un fenómeno de geopolítica,
en el que la adopción de medidas en una región impactan, de hecho,
en la metrópoli. Si en la década de los ochenta, cuando se suscitó
la crisis de la deuda, los países latinoamericanos con endeudamientos
más altos, como México, Brasil y Argentina, hubiesen actuado de
manera coordinada y estableciendo prioridades políticas conjuntas de
negociación, habrían alterado de manera significativa el orden
mundial.
Por ello, una
de las preocupaciones de la administración norteamericana fue evitar
precisamente una actuación coordinada y convergente de los países
latinoamericanos sobre el problema del endeudamiento externo. Los EEUU
se impusieron como tarea prioritaria evitar la conformación de un
sindicato de deudores, y, como segunda tarea, garantizar y proteger a
su sistema financiero interno transfiriendo los costos del exceso de
crédito y de la falta de regulación financiera a los países de la
región a través de las políticas de ajuste estructural.
Hay una relación
entre la crisis de la deuda y la expansión de la economía
norteamericana. Quizá el ejemplo más dramático sea la década de
los noventa, a la que la Comisión Económica para América Latina, de
Naciones Unidas, CEPAL, la denominó como la nueva década perdida,
mientras que para los EEUU fue, en cambio, la década de los
“felices noventa”, para adoptar la expresión de J. Stiglitz,
premio Nobel de economía. Los EEUU tuvieron un crecimiento sin
precedentes mientras que América Latina, en el mismo periodo de
tiempo, tuvo serios problemas para superar la crisis económica
causada por la deuda externa y las políticas de ajuste y de reforma
estructural.
No solo ello,
sino que a medida que los norteamericanos transfirieron los costos de
su propia crisis a los países latinoamericanos, convirtieron el
problema de la deuda en una oportunidad que les permitió un mayor
control geopolítico sobre la zona. Es en virtud de estas
circunstancias que se debe considerar a la deuda básicamente como un
fenómeno geopolítico. Los detalles financieros de la deuda son, a
pesar de su abrumadora importancia para los pueblos del continente,
secundarios ante la estrategia neocolonial que en verdad es inherente
a la deuda externa.
Apenas se
suscita la crisis de la deuda en 1982, EEUU rearticula el entramado
financiero mundial y utiliza el FMI en función de sus propios
intereses. Mientras el FMI se reveló impotente para proteger al
sistema de Bretton Woods en la coyuntura de agosto de 1971, cuando el
presidente americano Richard Nixon decretó la inconvertibilidad del
oro, en la crisis de la deuda externa ocupó un rol fundamental.
Se debe al FMI
el hecho de que las políticas de estabilización macroeconómica
hayan sido la llave maestra para desarticular las estrategias de
industrialización y del Estado de bienestar en la región. Gracias al
FMI la región pasó de una priorización del empleo y el crecimiento,
al control de la inflación como meta fundamental de la política económica.
Se transitó, de esta manera, de las políticas de industrialización
a las políticas de estabilización. De las prioridades de la burguesía
industrializante hacia los requerimientos de una burguesía financiera
y especuladora. En ya tres décadas de estabilización, ajuste y
reforma estructural, en la región se han elevado dramáticamente el número
de hogares en condiciones de pobreza y se ha suscitado una
inequitativa distribución del ingreso.
Las crisis políticas
en la región han sido correlativas al ajuste, y la fragmentación y
conflictividad social se alimentan desde las dinámicas del ajuste y
la estabilización macroeconómica impuestas por el FMI y el Banco
Mundial. Economías estables significa, en realidad, gasto público
deficitario para salud, educación y bienestar social, significa
empleo precario, desempleo creciente, migración, pobreza,
desigualdad. Pero también significan enormes rentabilidades para el
capital financiero, enormes transferencias netas de capital.
Las políticas
de ajuste del FMI fueron una especie de ataque de artillería y de
aviación sobre las posiciones de un Estado que intervenía de manera
activa en la regulación social y en la asignación de recursos en
función de metas de crecimiento, distribución del ingreso y creación
de empleo. Una vez desarmadas esas estrategias estatales por las políticas
de ajuste y estabilización, fue el tiempo de la entrada de la
infantería del Banco Mundial, quien gracias a sus proyectos de
reforma estructural destruyó de manera implacable aquellos marcos
institucionales que de una u otra manera aún subsistían y que proponían
un Estado responsable por la distribución del ingreso y la creación
de empleo a través de políticas públicas. Cuando se vio que la
tarea del Banco Mundial de destrucción del Estado de bienestar estuvo
en su fase final, se entró a la ocupación del territorio vencido y
derrotado a través de los planes estratégicos como el Plan Puebla
Panamá y el IIRSA.
La metáfora bélica
utilizada tiene algo más de un recurso de retórica cuando se piensa
en que quizá el filósofo francés Michel Foucault tenía razón
cuando invirtió la fórmula de Clausewitz. Para Foucault la guerra no
es la continuación de la política por otros medios sino al revés.
La política es la continuación de la guerra porque la guerra y la
violencia son la constante, son la norma; todo lo contrario al
proyecto iluminista de Kant de la paz perpetua, lo que en realidad
existiría sería un estado de guerra permanente.
Las políticas
de ajuste y de reforma estructural del FMI, del Banco Mundial y ahora
los planes estratégicos del BID y de la CAF son parte de esa guerra
perpetua. Una guerra que tiene propósitos de conquista, control
territorial, dominación y saqueo, como en toda guerra. Y no se trata
de exagerar los términos. Recuérdese que EEUU luego de invadir y
conquistar Irak, propuso la condonación de la deuda externa iraquí,
y, de hecho, perdonó gran parte de la deuda externa mientras ocupaba
militarmente el país y se adueñaba de sus recursos petroleros. La
deuda externa iraquí fue utilizada como argumento bélico, de ahí
que no sea exagerado pensar en que la geopolítica de la deuda sea
también un causus belli, es decir, una estrategia bélica.
Alguna vez, al
leer el Informe Lugano de Susan George, había pensado en la
posibilidad de la exageración. George exageraba. El mundo que ella
proponía, en un ejercicio de heurística muy interesante, me parecía
demasiado violento para ser plausible. Pero la realidad siempre
derrota a la imaginación. Ahora pienso que George se ha quedado
corta. Que aquella violencia, aquel cinismo, aquellas pretensiones de
violencia y dominio del Informe Lugano, son más que plausibles, son
absolutamente reales. Si el Plan Puebla Panamá y el IIRSA finalmente
se ejecutan y se ponen en marcha, los cientos de pueblos indígenas
que habitan en las zonas de intervención tienen los días contados.
Los campesinos tendrán también sus días contados. El bosque
tropical que aún subsiste desaparecerá y en su lugar estarán o el
desierto o las plantaciones de monocultivo de productos transgénicos.
El acuífero guaraní será agotado en poco tiempo. Del Chocó andino
quedarán apenas vestigios luego de la tala maderera. Los corredores
multinodales no solo devastarán la naturaleza sino que generarán más
precariedad, más pobreza. El IIRSA y el Plan Puebla Panamá, son
apenas la punta del velo que cubre el rostro de la Medusa.
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