Unión Europea

Los impactos internos de la ampliación

Por Eduardo Perera Gómez
Argenpress, 01/05/04

En el 2003 se firmó el Tratado de Adhesión de los nuevos miembros que se incorporaron a la UE este 1º de mayo de 2004 y se dio inicio a su proceso de ratificación.

Los países de la próxima adhesión participaron también en la Conferencia Intergubernamental en igualdad de condiciones con los Quince. Sin embargo, no son suficientemente claras las consecuencias de la ampliación, ni para la evolución interna de la Unión Europea, ni para su proyección internacional.

Ello, y su actualidad –dado que se refiere a un evento en curso dentro del proceso de integración en Europa– determinan la necesidad del estudio y seguimiento de este tema, cuya importancia radica, entre otros aspectos, en el hecho de que puede facilitar el diseño de los futuros escenarios de desarrollo de la UE, permitiendo ganar en elementos acerca de las perspectivas de su evolución a corto, mediano y largo plazos.

Para el tratamiento del tema se ha partido de evaluar las principales consecuencias para el ámbito doméstico de la UE, para sus políticas comunes y para la actividad integrada de sus Estados miembros de la ampliación hacia el Este, examinando de modo diferenciado las esferas de lo económico y lo político–institucional.

A la hora de hacer referencia a los nuevos Estados miembros, es decir, a los países que se incorporaron a la UE a partir del 1º de mayo, se tomó en consideración, básicamente, a los países candidatos ex comunistas que concluyeron las negociaciones para su adhesión –los llamados Países de Europa Central y Oriental, (PECOs)–, aunque sin olvidar a Chipre y a Malta, en el entendido de que forman parte de un mismo 'paquete'.

Debe aclararse que, cuando se hace referencia a los 'países de la adhesión', o al término 'UE+10', por ello debe entenderse el conjunto de los 10 países que se incorporarán a la UE el 1 de mayo. A la vez, la denominación 'los candidatos' identifica a los 13 países que ostentan esta condición frente a la UE, o sea, los países de la adhesión más Bulgaria, Rumania y Turquía.

En esta misma dirección es bueno aclarar que 'UE–15' hace referencia a la actual UE de 15 miembros, mientras que 'UE–25' se corresponde con la UE ampliada.

Con relación a las fuentes, por otra parte, resulta de interés formular al menos dos comentarios. Por una parte, aquella que aborda los impactos previsibles de la ampliación en el ámbito interno de la UE tiende a centrarse en los aspectos económicos y a evaluar preferentemente las consecuencias del evento para los nuevos miembros.

De tal tendencia es necesario separar la obra de Jesús de Andrés, Pedro Cháves y Fernando Luengo (eds.), 2002: La ampliación de la Unión Europea. Economía, política y geoestrategia, a lo largo de cuya trama está presente la tesis, que el autor de este trabajo comparte, de que ni todas las ganancias serán para la UE ni todos los costos para los países de la adhesión; unos y otros serán compartidos y de lo que se trata es de analizar cómo se equilibrarán en el futuro.

Consecuencias económicas

Desde un punto de vista económico, esta ampliación de la UE, la quinta de su historia, es totalmente especial. El incremento del 20% en el total de su población es menos marcado que durante la expansión de 1973 a Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido, que la elevó en 34%.

Pero la entrada de los PECOs incorporará a la UE a ocho países cuyo ingreso per cápita es mucho menor que el de los miembros actuales. Cuando España y Portugal entraron en 1986, su ingreso per cápita era de alrededor del 70% de la media comunitaria. El de los nuevos miembros sólo equivale a 40% del de la UE–15.

TABLA 1

La ampliación no sólo será la mayor por el número de países, por la población y por la dimensión de los mercados que adicionará a la actual UE, sino que será al mismo tiempo la más pobre y desigual en toda su historia. La brecha de desarrollo entre los miembros actuales y futuros hará de ella un verdadero experimento económico.

La diferencia en la talla económica de los miembros actuales y futuros de la UE pudiera sugerir que el impacto macroeconómico en los primeros será relativamente limitado.

Sin embargo, la entrada de 10 nuevos Estados es un importante acontecimiento que encierra tanto amenazas como oportunidades económicas, y aún no está suficientemente claro cuál será el balance en diferentes plazos entre éstas y aquéllas ni, por tanto, las consecuencias que ello tendrá para la UE–25.

Como en cualquier otra esfera de la actividad de la UE, no es posible hablar de un impacto global de la ampliación sobre la economía en términos positivos o negativos. Resulta necesario, por tanto, realizar una evaluación de carácter sectorial que tenga en cuenta al menos las áreas más importantes sobre las que puede incidir la incorporación de nuevos miembros, aunque vistas en sus particularidades respectivas.

Consecuencias sobre el crecimiento y el entorno socioeconómico – Convergencia y cohesión

Una mayoría de opiniones especializadas coinciden en afirmar que la creciente estabilidad y apertura económicas de los países candidatos favorecerá un crecimiento sostenido que será beneficioso para toda la Unión y que la ampliación dará lugar a un proceso de crecimiento económico dinámico y reforzará la competitividad de Europa en la economía mundial, por lo que es bastante probable que, globalmente, los beneficios superen holgadamente a los costes.

Pero a pesar de que los países que ahora accederán a la UE se beneficiarán de una reducción en las barreras al comercio y las inversiones, la membresía por sí sola 'no es una condición necesaria ni suficiente para el crecimiento económico'.

Un informe hecho público en octubre del 2003 por el Cato Institute, de Washington –que promueve una estrategia liberal dirigida a evitar la centralización por parte de Bruselas– sugiere que el crecimiento económico de los nuevos miembros podría seguir estando por debajo de los niveles óptimos como resultado de su vinculación a un 'superestado crecientemente centralizado', en el que muchas de las ventajas comparativas que estos países tendrán son legisladas en su ausencia y en el que se verán obligados a adoptar costosas políticas de bienestar.

En buena medida, el acatamiento de las regulaciones de la UE referidas a sectores como los de trabajo, agricultura y medio ambiente impondrá costos significativos a los PECOs: las regulaciones laborales occidentales harán a muchos trabajadores del Este menos productivos y menos competitivos, mientras los subsidios agrícolas favorecerán a los actuales miembros sobre los futuros y las severas regulaciones medioambientales impondrán erogaciones de hasta 120 mil millones de euros a los nuevos miembros.

La ampliación suscita paralelamente el temor de los países de menor desarrollo relativo dentro de la UE –España, Grecia, Irlanda y Portugal–aunque también los de aquellos que se benefician de ayudas comunitarias dentro del marco de las políticas regionales, a perder los recursos que les son asignados por la vía de los fondos estructurales y de cohesión. Tales recursos, aun cuando no suficientes, son necesarios para garantizar un mínimo de convergencia real de las economías en el seno de la UE.

De hecho, la ampliación producirá un llamado 'efecto estadístico' como consecuencia de la reducción notable de la renta media comunitaria, que llevará a que algunos Estados miembros, y la mayoría de las regiones de la actual UE–15, se encuentren automática y artificialmente por encima del umbral necesario para tener acceso a estos recursos.

Así, el acceso de los nuevos países a las ayudas comunitarias dirigidas a facilitar la cohesión económica dentro de la UE limitará a mediano plazo, en especial a partir del año 2006, el de países como España a las financiaciones comunitarias que tan importante papel han desempeñado en su progreso económico durante los últimos años.

De este modo, el coste del proceso de adhesión de nuevos miembros podría ser financiado por los actuales países receptores de los fondos europeos que son, sin duda, los de menor desarrollo relativo.

La entrada de los PECOs a la UE ha estado condicionada por mucho tiempo a la satisfacción de una serie de criterios institucionales y económicos, incluidos los criterios de Maastricht para la eventual incorporación a la Unión Económica y Monetaria (UEM) y la consiguiente adopción del Euro. En esta perspectiva, los nuevos miembros se enfrentarán a una doble restricción: mientras los criterios de Maastricht se refieren a la convergencia nominal, la brecha de desarrollo de la mayoría de los países frente a los actuales Estados miembros de la UE exige una convergencia real que gravitará y ejercerá presión sobre el presupuesto común.

Consecuencias presupuestarias

La UE ha destinado para la ampliación menos del 10% de su presupuesto total hasta el año 2006 –un desembolso modesto comparado con los costos de la ampliación hacia el sur en los años 80 y sólo una décima parte de las transferencias federales de Alemania a los länder de la antigua RDA.

Desde el punto de vista presupuestario, la ampliación tendrá dos consecuencias inmediatas para los actuales miembros. La primera será, una caída de 10 a 15% en el nivel medio de ingresos de la UE ampliada, lo que llevará, como se ha dicho antes, a una mejoría automática de la posición relativa de los 15.

Si las reglas para el otorgamiento de los fondos estructurales no cambian (y no parece que vayan a hacerlo), lo más probable es que tales fondos sean retirados de cerca de la mitad de las regiones que actualmente se benefician de ellos.

En segundo lugar, los compromisos presupuestarios con los nuevos miembros constituirán un gravamen para la UE–15. No obstante, el impacto de la decisión tomada en la cumbre de Copenhague de diciembre de 2002 de comprometer 40.850 millones de euros en tres años (2004–2006) para los nuevos miembros necesita ser analizado a la luz de que éstos también contribuirán al presupuesto por lo que los cálculos deben hacerse en términos de transferencias netas.

Las contribuciones de los nuevos miembros –procedentes de la recaudación del Impuesto al Valor Añadido, los derechos de aduana y las contribuciones del PIB– han sido estimadas en 14 mil 700 millones de euros para el período 2004–2006. Las transferencias a los nuevos miembros estarán parcialmente dirigidas a proyectos cofinanciados por el presupuesto de la UE y por los presupuestos nacionales.

Partiendo de asumir la habilidad de los nuevos miembros para movilizar capital para proyectos cofinanciados, S. Richter ha estimado que los flujos netos reales a estos países estarán entre 5 y 10 mil millones de euros en los tres años.

En términos anuales esto representa como mucho el 0,8% del PIB para los nuevos miembros y el 0,04% para los actuales Quince. De otro modo, los costos de la ampliación dependerían ampliamente de la posible reforma de la Política Agrícola Común (PAC) y de la atribución de fondos estructurales.

De acuerdo con B. Karlsson (citado por el informe Kok), estos costos alcanzarían entre 0,11% y 0,23% del PIB de la UE ampliada en el 2013.

Para el presupuesto de la UE, el efecto neto sobre las transferencias pudiera ser modesto en general, pero la extensión de la PAC a los nuevos miembros impactará significativamente la asignación de recursos.

Entre algunos de los elementos que en ocasiones son subestimados se encuentra el tema de las lenguas oficiales. La ampliación de la UE a 25 países conllevará el paso de los idiomas de traducción de 11 a 20, lo que tendrá como consecuencia que, mientras cada reunión cuesta en la actualidad un aproximado de 19.800 euros por día, la ampliación llevaría la factura a unos 36.000 diarios.

La Comisión ya está contemplando la posibilidad, para reducir los gastos, de reunir los grupos de trabajo en ausencia de intérprete o de hacer pagar las interpretaciones solicitadas por las delegaciones nacionales.

Comercio e inversiones

El comercio entre los PECOs y la UE se ha liberalizado ampliamente desde 1994 debido, en particular, a que los inversionistas se han anticipado a la membresía. Con la notable excepción de los productos agrícolas, el acceso al mercado europeo sólo está restringido actualmente por el posible uso de medidas antidumping.

La UE ya es el principal socio comercial de los candidatos: 68% de las exportaciones de los nuevos miembros ya va a la UE, aunque sólo cuatro por ciento de las exportaciones de la UE va a los futuros miembros y se está produciendo un proceso de especialización que ya está en plena marcha.

Esto resulta particularmente apreciable en casos como el de Hungría, cuya especialización en artículos de vestir a inicios de los años 90 ha dado paso a un surgimiento espectacular de nuevas fortalezas en equipos, motores y electrodomésticos.

El papel de la inversión extranjera directa (IED) en este proceso ha sido importante: las compañías privadas se han anticipado a la ampliación y se han comprometido fuertemente con la reestructuración de las operaciones manufactureras en el país.

No obstante, esto tipo de especialización se verifica sobre todo a escala de productos específicos o de ciertos rangos de calidad más que a nivel de sectores completos o industrias fundamentales. Esta forma de especialización ha trabajado sobre todo en aquellos países candidatos que se han beneficiado de acuerdos de asociación con la UE.

Lo cierto es que los acuerdos de asociación han dado lugar a un estrechamiento de las relaciones comerciales entre los países del este de Europa y la UE superior al registrado por el resto de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). De ello se deduce que, tras la adhesión, se acentuarán aún más los intercambios comerciales.

Por otra parte, la exportación de los futuros miembros de la UE no debería producir efectos negativos, siempre y cuando sus empresas compitan en igualdad de condiciones y cumplan los mismos requisitos laborales, fiscales y técnicos que las compañías de la UE–15.

Uno de los escenarios quizás más preocupantes y de más difícil evaluación es el que se deriva de la nueva competitividad de países con importante tradición industrial como la República Checa, Hungría, Eslovenia y algunos otros.

En ellos, las grandes empresas internacionales, en especial las alemanas, han ido instalando en los últimos años sus plantas de producción, convirtiéndolos en un polo de desarrollo industrial que está atrayendo las inversiones realizadas anteriormente por las mayores empresas industriales europeas en otros miembros de la UE –España, por ejemplo– aprovechando los costos más competitivos.

Así, países como España ya han dejado de ser plazas que ofrecen a los inversionistas extranjeros costos ubicados a medio camino entre el subdesarrollo y las sociedades avanzadas. La creciente convergencia de renta con el resto de la UE ha contribuido a elevar los niveles salariales en la industria hasta acercarlos a las cotas europeas más habituales.

Aunque los costos salariales en estos Estados miembros siguen siendo inferiores a los del resto de la UE, son, sin embargo, bastante más elevados que los de los candidatos.

Este fenómeno ya empieza también en algunos de los nuevos miembros. Desde éste, como desde muchos otros puntos de vista, la integración podría demostrar en breve ser un evento engañoso.

En tanto los costos laborales siguen siendo más bajos en ellos que en la UE–15, la brecha se está cerrando: los salarios en Hungría se elevaron un promedio de 18% en el 2002 y hasta 50% en algunos sectores. De este modo, tanto las ciudades que ofrecen más bajo costo en el este de Hungría como algunas incluso más baratas en Rumania y Bulgaria, están comenzando a atraer a los inversionistas.

Mientras Hungría fue una de las estrellas de Europa central a lo largo de los años 90, ha perdido parte de su brillo a causa de sus rápidos incrementos salariales, su crecimiento más lento y la inflación de su déficit presupuestario. En 1995, 4.400 millones de dólares fueron a Hungría en inversión extranjera directa (IED), de acuerdo con el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD).

El pasado año (2003), el país sólo recibió 598 millones de dólares. Eslovaquia, donde los salarios por hora son 32% más bajos, atrajo 3.700 millones de dólares en inversiones en el 2002.

Los funcionarios húngaros reconocen que los exorbitantes incrementos salariales están erosionando la competitividad del país, pero los gobiernos sucesivos han sido incapaces de resistir la demanda popular de cheques de pago más abultados, que muchos parecen ver como un beneficio resultante de la integración europea.

La gente tiene la expectativa de que cuando entren en la UE, el estándar de vida crecerá muy rápidamente, y vivirán como la población de Austria, pero en realidad ya les resulta difícil competir con los países donde los costos son más bajos.

De este modo, en la medida que la UE se expanda y consolide su poder económico, el dinamismo económico de Europa podría comenzar a descansar en los nuevos miembros y en la próxima década, el más rápido crecimiento y los mayores ingresos deberían tener lugar en el Este.

Las compañías europeas y norteamericanas están comenzando a invertir en la región, buscando sacar ventajas de los costos de mano de obra que son allí una quinta parte de los de Alemania. Para General Electric, por ejemplo, los nuevos miembros de la UE serán un objetivo corporativo durante los próximos cinco años.

Esta atracción no es difícil de entender. Los países de Europa central y oriental constituyen un mercado ansioso de consumo, de confort material y de los símbolos de la prosperidad que exhiben sus coterráneos occidentales. El frenesí consumista actual en el Este no ha sido visto en el continente desde los años del milagro alemán.

Además de participar en el boom de los nuevos mercados, muchas firmas europeas y norteamericanas ven la expansión al este como una vía para abaratar los costos, a la vez que expanden sus cuotas de mercado a través de toda Europa. No sólo son las grandes corporaciones como Volkswagen y GE las que establecen fábricas y centros de distribución en el este para dar servicio a mercados europeos, sino que muchas pequeñas y medianas empresas también están mudando sus inversiones de capital unos cientos de millas al este de países como Francia y Alemania, desde donde pueden también satisfacer a sus consumidores occidentales pero a mucho menor costo.

Como puede apreciarse en la tabla anterior, aunque sólo el 6% del total de la IED de la UE tiene como destino los países que se incorporarán en mayo de 2004, el 79% de los flujos de inversión que arriban a ellos provienen de la UE.

Las compañías y empresas occidentales de seguros, supermercados, bancos, automóviles y maquinaria se están estableciendo en el este como si fuera en una mina de mercados de consumo. En Polonia, el valor de la IED se multiplicó por 20 en los años 90, hasta más de 60 mil millones de dólares.

France Telecom ha invertido más de tres mil millones de dólares para modernizar el sistema de telecomunicaciones del país, mientras Citigroup y General Motors han adquirido enormes intereses en los sectores automotriz y bancario polacos.

Polonia, la República Checa y Eslovaquia han emergido ya como nuevos centros de la industria europea del automóvil, abasteciendo a consumidores de toda la región. La nueva fábrica de Volkswagen en Eslovaquia, de la que salieron más de 225 mil autos en 2003, está fundamentalmente diseñada para el mercado alemán, no sólo para el del Este.

La razón, por supuesto, es que los autos pueden ser producidos allí por una fracción de lo que cuestan en la 'Vieja Europa'.

Francia y Alemania siguen estando, junto con el Reino Unido e Italia, entre las mayores economías, exportadores y destinos de inversión del mundo, aunque comienzan a presentar algunos síntomas alarmantes. Alemania, por ejemplo, tiene los más altos costos salariales del mundo, estimados actualmente en alrededor de 35 dólares la hora, comparados con 16 dólares en EE.UU., y ello atemoriza a los inversionistas.

Por otra parte, los impuestos son tan altos que el salario que un empleado lleva efectivamente a casa es menos de un tercio de su salario bruto, y los continuos despropósitos políticos vinculados a la unificación alemana, con más de 100 mil millones de dólares destinados anualmente a la antigua RDA, aun cuando el desempleo roza el 30% en algunas regiones, sólo han exacerbado el drenaje del tesoro nacional. Consecuencias sobre el empleo.

Con una cifra que oscila entre 14 y 20 millones de desocupados, el desempleo es el mayor problema económico de la UE. Sin embargo, en realidad, el impacto de la ampliación sobre los mercados de trabajo promete ser mucho más complejo y menos discernible a simple vista que lo postulado por los análisis tradicionales.

Si las estadísticas de empleo de la UE parecen sombrías, las de los países de la adhesión resultan desoladoras. La tasa de desocupación en Europa central y oriental está en alrededor del 15% como promedio, por lo que el objetivo clave de la estrategia de Lisboa de elevar la tasa de empleo hasta 70% de la fuerza laboral activa a la altura de 2010 parece fuera del alcance de la mayoría de las economías eurorientales. Sólo la República Checa y Eslovenia se acercan al actual promedio de la UE, de 64%.

En países como Hungría, Polonia y Eslovaquia, sólo alrededor de la mitad del total de la población en edad laboral tiene un puesto de trabajo. Y mientras el empleo en la UE ha crecido lenta pero continuamente desde mediados de los 90, la tendencia en los países de la adhesión va en dirección opuesta, entre otros factores, porque la creación de empleo en el sector privado aún no compensa los despidos masivos en industrias de viejo tipo.

La situación del desempleo de Europa del este no sólo hará estragos en las metas de Lisboa, sino que presionará sobre los fondos estructurales de la UE para las regiones pobres y, lo que es más importante, puede impedir que los nuevos miembros alcancen los niveles económicos de Europa occidental.

Los Estados miembros son los máximos responsables del empleo y la política social, aunque la UE está ayudando a promover el empleo a través del llamado 'método abierto de coordinación': un proceso de diseño de lineamientos comunes, de establecimiento de pautas y de estímulo a sus miembros a aprender de los otros.

La estrategia de empleo de la UE se centra en cortar las regulaciones del mercado laboral, renovar los sistemas de impuestos y beneficios para crear incentivos al trabajo y poner en marcha las llamadas 'políticas activas de mercado laboral', como por ejemplo, programas de asistencia para la búsqueda de empleo.

Los mercados laborales de Europa del este están, como norma general, menos regulados que los de la UE–15. La imposición de reglamentaciones laborales es a menudo floja, especialmente en el sector de la pequeña empresa; los sindicatos tienden a ser débiles y los sistemas de negociación salarial son flexibles; el gasto en subsidios de desempleo y en políticas activas de mercado es sólo una fracción del nivel que ha alcanzado en la UE.

Los hombres de negocios temen que la ampliación haga menos flexibles los mercados laborales de Europa del este, desde el momento en que los nuevos miembros tienen que adoptar las regulaciones laborales de la UE. La mayoría de las 75 directivas en vigor relacionadas con el empleo tienen que ver con la seguridad y la salud en el trabajo y se añadirán a la factura de los empleadores en numerosos sectores.

Consecuencias sobre las políticas sectoriales comunes – Agricultura

Entre las consecuencias derivadas de la brecha de desarrollo existente entre los países de la adhesión y los miembros de la actual UE se encuentra el hecho de que los bajos niveles de ingreso de los nuevos miembros están asociados con la amplia parte que en sus respectivas economías ocupa la agricultura. Esto es especialmente importante desde el momento en que la UE destina una proporción elevada (alrededor del 45%) de su presupuesto a mecanismos de respaldo a este sector.

En su mayoría, los nuevos Estados miembros son pobres en términos absolutos y tienen sectores agrícolas relativamente extensos –no tanto por su peso en la economía global como por el volumen de mano de obra que emplean–, acompañados por sectores industriales y de servicios menos desarrollados.

Polonia, por ejemplo, con sólo 3% de su PIB dedicado a la agricultura, tiene aún más de 25% de su fuerza de trabajo en este sector. De aquí que en cierto modo sea posible interpretar las reformas de la PAC y los límites impuestos a su presupuesto total hasta el 2013 como el resultado de movimientos defensivos diseñados por la UE para limitar cualquier posible reclamo incontrolado de fondos para apoyo a la agricultura después de la adhesión.

La escala potencial de la producción agrícola de los PECOs (especialmente bajo el régimen vigente en cada uno de ellos) hace insostenible la actual política agrícola en la UE, por lo que la ampliación augura fuertes presiones para reestructurar el modelo de producción dentro de las economías de los futuros miembros.

Como parte de la preparación para el acceso a la UE de los países candidatos se comenzó a producir un realineamiento de las prioridades económicas, que en parte se ha logrado ya. En todos los países de la adhesión la agricultura representa menos del 4% del PIB, lo que se acerca, y a veces rebasa, la norma de la UE–15 (España 3% y Grecia 6%).

A tenor con este proceso, y como consecuencia final de la adhesión, la agricultura debe tender a ser cada vez menos importante para los nuevos Estados miembros. En Polonia, por ejemplo, la parte de este sector en el PIB ha disminuido de más de ocho por ciento en 1990 a menos del tres.

Un comportamiento similar, e incluso superior, han tenido Hungría, las repúblicas Checa y Eslovaca, así como Eslovenia. Sólo Lituania hace compañía a Polonia con cifras de empleo agrícola por encima del 20%.

En todos los países candidatos se han establecido períodos transitorios para la adquisición de tierras agrícolas por parte de extranjeros, lo que es muy importante en este ámbito, puesto que se trata de una cuestión delicada para muchos de ellos y todos podrán contar con toda seguridad, después de un cierto tiempo, con un incremento de los precios.

Sin embargo, las disposiciones transitorias pueden, en éste como en otros sectores, contribuir a fraccionar el mercado único.

Pesca

De los 13 países candidatos a la adhesión a la UE, 10 tienen litoral marítimo, aunque solo Polonia y los tres bálticos disponen de un sector pesquero importante. Las capturas de los 13 países representan una sexta parte del tonelaje total de las comunitarias; sin Turquía, la parte de las capturas de los 12 restantes es inferior al 7% de dicho total. La mayoría de los países candidatos, incluidos los tres que no tienen litoral marítimo (República Checa, Hungría y Eslovaquia), poseen sector acuícola.

Cuando se inició el período de transición, en 1990, la producción de los países de Europa central y oriental experimentó un descenso brutal que se debió a la excesiva explotación de los recursos y a la caída de los mercados tras la fragmentación de la Unión Soviética.

Las dificultades estructurales del sector se vieron agravadas por la crisis económica atravesada por Rusia y los países de la Comunidad de Estados Independientes (CEI), que constituían los principales mercados para las exportaciones de productos de la pesca de los PECOs.

En la mayoría de los países candidatos, la industria se sostenía en infraestructuras cuyas tecnologías, en algunos casos, están desfasadas con respecto a las vigentes en la UE. Además de que se ha producido una considerable reducción de los buques de pesca durante estos últimos años, las flotas de los países candidatos son también muy viejas y necesitan de un gran esfuerzo de modernización y renovación, siempre que se realice una explotación sostenible de los recursos.

Las negociaciones correspondientes a este capítulo del acervo no plantearon problemas específicos, salvo en el caso de Letonia, Malta y Polonia. Letonia obtuvo del Consejo la introducción de un régimen de limitación del esfuerzo pesquero en la zona sensible del Golfo de Riga.

Malta retiró su solicitud de mantenimiento de su zona exclusiva actual de 25 millas que será sustituida por una zona de conservación que limitará el acceso de los buques de más de 12 metros de eslora, de forma no discriminatoria, a la zona situada entre 12 y 25 millas de las costas maltesas. Polonia terminó por aceptar el principio de libre acceso de los buques comunitarios más allá de las 12 millas.

Todo ello hace prever, por consiguiente, que las consecuencias de la ampliación sobre la política pesquera común (PPC) apuntan a ser limitadas.

Consecuencias político–institucionales

La Unión Europea se enfrenta a la mayor ampliación de su historia sin haber establecido los soportes institucionales necesarios para amortiguar el choque económico, político, social y cultural que se derivará de ella.

El modesto peso económico de los nuevos miembros no es obstáculo para que esta ampliación constituya un evento de trascendencia política sin precedentes para la UE, en el que las cuestiones institucionales constituyen preocupaciones de la mayor relevancia.

No pocos estimados en la literatura especializada coinciden en afirmar que los costos y beneficios del proceso de ampliación serán relativamente pequeños para la UE en términos económicos. Este argumento, que no parece corresponder del todo con la magnitud del acontecimiento, ni con un sinnúmero de otras opiniones, incluidas las de la propia UE, es utilizado un tanto a título de coartada.

Su función es la de demostrar que la decisión tomada por los gobiernos de los Quince en relación con la membresía está determinada al final por consideraciones políticas, que deben dominar la pequeña contribución hecha al cálculo de decisión total por los factores económicos, mientras lo mismo no es válido para las economías de los PECOs.

Es innegable que la ronda actual ha estado dominada desde el inicio por motivaciones de índole política. Resulta evidente incluso el carácter político que acompaña a la decisión adoptada por la UE en el Consejo Europeo de Copenhague (12–13 de diciembre de 2002) de invitar a los candidatos a adherirse a la Unión, teniendo en cuenta que ninguno de ellos satisface en cantidad ni calidad el total de los criterios requeridos para su ingreso, prueba de lo cual es el hecho de que seguirán siendo monitoreados hasta el momento mismo de la adhesión.

Pero todo esto no se debe en modo alguno a que los elementos económicos tengan una importancia marginal en el conjunto del proceso, sino a que las razones políticas tienen en este caso un peso específico muy grande.

Sin abundar demasiado en el particular pueden destacarse al menos cuatro que están estrechamente concatenadas: la naturaleza de los candidatos actuales, en particular de los PECOs; la cuota de responsabilidad de la UE en el desmantelamiento del sistema socialista en estos países; su papel en la transición de los candidatos a un nuevo modelo de relaciones de producción y el carácter de las promesas y los compromisos hechos a estos países en relación con su 'regreso a Europa'.

En este terreno es necesario referirse a las perspectivas que se presentan en el ámbito de la toma de decisiones dentro de la UE como resultado de la ampliación.

Los nuevos Estados miembros dispondrán de poder real en el interior de la UE no sólo por el hecho de que, según resulta previsible, para muchas cuestiones importantes del desempeño internacional de la Unión, lo intergubernamental seguirá siendo la tónica predominante durante un buen número de años.

Los pequeños Estados tienen, contrariamente a lo que se piensa, un número de votos desproporcionado en el seno de la UE y la mayoría de los PECOs son pequeños –ocho de ellos tienen 10 millones de habitantes o menos, y cinco de ellos cinco millones o menos, pero acumulan un importante número de votos y de representación poblacional. Esta situación se hará considerablemente más marcada una vez que entren Bulgaria y Rumania.

El debate sobre el futuro de Europa está mediatizado por ambiciones nacionales y enfrenta a Estados miembros nuevos y actuales, así como a países grandes y pequeños.

Los países que accederán a la UE en mayo de 2004 han demostrado que no constituirán una periferia pasiva de la Unión, y aunque resulta casi imposible predecir las alianzas que se conformarán al interior de la UE ampliada –serán con toda seguridad muy mutables, en dependencia de los temas–, es previsible que las naciones de Europa central y oriental que se incorporen tengan puntos de vista comunes en determinadas cuestiones y que no siempre estos coincidirán con los de los actuales Estados miembros, los cuales experimentarán una pérdida de control sobre el proceso de integración en general y una disolución de sus respectivas cuotas de poder.

Aun sin considerar la adhesión de Turquía, cuando a la altura de 2007 la UE se haya ampliado a 27 Estados, los votos representados por los actuales Quince no serán suficientes para conformar una mayoría cualificada en el Consejo si se mantiene el sistema de votación previsto por el Tratado de Niza.

De hecho, los PECOs superarán con comodidad los votos requeridos para bloquear cualquier decisión. Que ello puede alterar el curso de las decisiones de la UE en determinados ámbitos de su gestión exterior –la cooperación al desarrollo, la firma de acuerdos con terceros países o regiones, la propia PESC– es algo que se desprende de lo anterior.

La participación de los nuevos miembros, con plenos derechos, en la Conferencia Intergubernamental inaugurada a principios de octubre de 2003, ya ha influido considerablemente, si no determinado de alguna manera, el futuro diseño de la integración en Europa.

El colapso de la cumbre de Bruselas del 13 de diciembre del 2003 y la imposibilidad de alcanzar un acuerdo sobre el nuevo tratado constitucional ha lanzado a la UE a una crisis sin precedentes. Y esta es verdaderamente una crisis sobre la ampliación, desde el momento en que fue la nueva UE–25 la que de manera imprevista fracasó a la hora de encontrar un compromiso para poner fin a los dos años de trabajo invertidos en diseñar el borrador del tratado constitucional.

Ello significa que la UE no completará las reformas institucionales necesarias antes del inicio de la ampliación, lo que puede hacerla ingobernable.

A la vez que quinta–columnas institucionales de un nuevo nacionalismo, algunos de los países de la adhesión se anuncian también desde ya como Caballos de Troya de la política norteamericana. Los 'enredos amorosos' de EEUU con Polonia, Bulgaria y Rumania, esta última una de las naciones más pobres de Europa y hasta el 11 de septiembre fuera de las preferencias de Washington como socio militar, tienen sentido estratégico en opinión de los expertos militares, y fueron previstos antes de que la agresión a Irak apartara a Washington de viejos aliados europeos como Alemania y Francia.

Pero la guerra aceleró los planes: no sólo se reducen los más de 60 mil soldados norteamericanos en Alemania, sino que Polonia encabeza un sector militar en Irak en lugar de Francia o Alemania, y Rumania, Bulgaria y la República Checa envían tropas junto a otros países del área.

Lo que en el caso de Polonia –cerca de 40 millones de habitantes, un récord de reformas y una larga relación con EEUU– no resulta sorprendente, lo es en el de Rumania, una nación rural de 23 millones de personas en los Balcanes occidentales, vista durante mucho tiempo por Occidente, cuando más, como un caso difícil y ni por asomo como un candidato para ingresar a la OTAN o la UE.

El oportunismo de muchos de estos países después de la transición resulta evidente: Rumania rápidamente declaró su respaldo a EEUU luego del 11 de septiembre; permitió que aviones militares norteamericanos sobrevolaran su territorio; envió tropas a Afganistán y ofreció sus bases aéreas en la campaña contra Irak. A cambio, EEUU apoyó la entrada de Rumania en la OTAN.

Cuando Turquía decidió no involucrarse en la agresión a Irak, los aeropuertos rumanos se convirtieron en puntos clave para el reabastecimiento de los aviones norteamericanos de transporte de tropas.

Mientras, en Bulgaria, las tropas norteamericanas utilizaron un aeropuerto cerca de Burgas, también en el mar Negro, para comunicaciones y logística, como hicieron durante las operaciones afganas. El siguiente paso puede ser la instalación de más bases permanentes.

Aunque el ansia de una alianza militar más fuerte con EEUU puede enturbiar en cierto modo las relaciones con algunos de los países que serán sus socios dentro de la UE como ya se demostró ante la intervención norteamericano–británica en Irak, cualquier temor de que esta amistad militar creciente con Washington pueda poner en peligro su integración económica a Europa resulta infundado.

En realidad, el protagonismo aparente de los nuevos miembros se verá limitado por varios elementos. En primer lugar, la OTAN está prácticamente en crisis, a pesar de sus intentos de reforma, en la medida que EEUU ve a Europa no como un teatro estratégico, sino como un posible trampolín frente a nuevas amenazas en el Medio Oriente o Asia Central, y esto debe seguir así mientras se mantengan las concepciones y la política exterior de la actual administración norteamericana.

En segundo lugar, los PECOs que accedieron a la UE este 1º de mayo constituyen en buena medida, y salvando sus particularidades, una nueva periferia de la organización continental; tampoco debe esperarse que sean menos en su relación con EEUU. Según Ian Fischer, países como Polonia, Rumania o Bulgaria, que 'esperan mantener a la OTAN fuerte y vital y ser testigos de la largamente esperada llegada de las tropas norteamericanas a Europa central, en su lugar serán testigos de la muerte de la OTAN'.

El problema mayor es que todo esto se revertirá en un sentido negativo sobre la UE–25, a menos en el corto y mediano plazos. Los posibles escenarios parecen ser tres: a) o bien la UE en su conjunto profundiza el contenido atlantista de su proyección internacional, lo que no es imposible, pero sí difícil de prever ante la reticencia de actores como Francia, Alemania y Bélgica; b) o bien la luna de miel de los PECOs con Washington cede lugar más allá del medio plazo a un equilibrio con sus intereses europeos; c) o la proyección se mantiene a largo plazo y genera una pérdida de cohesión irreparable en el seno de la UE.

El 9 de diciembre de 2002, cuatro días antes de que el Consejo Europeo de Copenhague invitara a la adhesión a los 10 candidatos que ingresarán a la UE en mayo próximo, el International Herald Tribune desplegó a cuatro columnas en primera página: 'Washington es el gran ganador de la ampliación de la UE'.

De acuerdo con un funcionario alemán, la entrada en la UE de estos países de la Europa central y oriental fundamentalmente pro–norteamericanos, significa el fin de toda tentativa de la Unión Europea de definirse a sí misma, así como (de definir) su política extranjera y de seguridad, como alineada contra Estados Unidos'.

En la práctica, la postura de esos candidatos se conjuga con el nacionalismo que han manifestado en el seno de la Convención Europea, atentando contra la búsqueda de opciones federales para la arquitectura institucional de la futura UE.

Consideraciones finales

La Unión Europea ampliada se diferenciará claramente de la actual UE de los Quince. Después del acceso de Bulgaria y Rumania en 2007, tendrá 27 Estados miembros, su superficie se habrá incrementado en 34 % y la población en 28 %, pero el PIB sólo habrá crecido en 5%, lo cual quiere decir que su componente per cápita descenderá, desde el punto de vista estadístico, en 18%.

Las diferencias de ingresos entre países, regiones y personas se incrementarán de forma considerable, mientras que para lograr la convergencia real entre los Estados miembros actuales y los países candidatos tendrán que transcurrir entre 10 y 30 años. Por otro lado, la convergencia económica (tanto nominal como real) no será suficiente por sí misma y deberá ir acompañada de una convergencia progresiva en el ámbito social.

¿Se beneficiarán todos los países, ganarán todos los sectores y mejorará el mercado laboral como un todo? ¿Cómo trabajará económicamente la ampliación dado que la UE se posicionará en una nueva escala de actividades, una nueva escala de acciones a nivel continental que le puede permitir trabajar más eficientemente? Estas preguntas son, en realidad, difíciles de responder.

La integración en su conjunto, a pesar de sus innegables éxitos en lo económico –el mercado único, el euro– se ve lastrada por considerables insuficiencias, derivadas en lo fundamental de las contradicciones entre los Estados miembros. Este contexto parece que se agudizará, al menos a corto plazo, como consecuencia de la ampliación, cuyos efectos económicos serán probablemente muy diferentes de lo que generalmente se asume.

De hecho, aunque varias simulaciones llevadas a cabo indican que la pertenencia a un vasto mercado único proporcionará ganancias sustanciales a los nuevos miembros, que también se beneficiarán de incorporarse a la PAC –algunos estimados señalan que las ganancias en términos de PIB serán sustancialmente superiores a los 10 mil millones para la UE y de unos 50 mil millones para los candidatos–, las repercusiones de la ampliación pueden ser de naturaleza muy diferente en los distintos sectores económicos y regiones.

Llegados a este punto, y luego del análisis precedente, algunas conclusiones pueden ser esbozadas a modo de previsión para el futuro:

En cualquier caso, el proceso de ampliación no puede ser visto como una simple sumatoria de Estados. La nueva UE, fruto de la integración de un conjunto de economías –y también de concepciones y prácticas políticas– diversas, experimentará un redimensionamiento de sus capacidades y necesidades de todo orden, que puede incluso conducir a que se alteren en un sentido u otro determinados patrones de consumo, de producción y de pensamiento y ejecutoria hasta hoy vigentes.

La ampliación de la UE comportará una pérdida de cohesión y de dinamismo para el proceso de integración, que ya ha comenzado a manifestarse en las divisiones de todo orden entre los Estados miembros actuales y los futuros, como entre aquellos y éstos, entre países grandes y pequeños y entre los diferentes intereses de que son portadores cada uno de ellos.

La ampliación, que de hecho ya se ha producido sin esperar al 1º de mayo, revive en la UE viejas disparidades no resueltas –el antagonismo histórico entre federalistas y nacionalistas, la lucha por espacios de poder– y generará una acentuación de la diferencia de velocidades entre sus políticas, así como en la vinculación a ellas de los diferentes Estados miembros.

Como colofón, la profundización del atlantismo que imprimirá la entrada de los nuevos miembros en un contexto de hegemonía norteamericana se reflejará en el aplazamiento de los planes por constituir una PESC autónoma y afectará sensiblemente, por tanto, la imagen y el papel internacionales de la UE–25.

En el plano internacional, la elevación del número de Estados miembros, así como de su diversidad y disparidades, hará más difícil a la UE hablar con una sola voz en los asuntos internacionales, algo que ya fue evidente frente a la guerra norteamericano–británica contra Irak.

La próxima ola de ampliaciones por tanto, hará que la UE enfrente dificultades aún mayores para validar un papel más importante que el que desempeña actualmente en el proceso de globalización internacional.